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Costruzione di un sogno chiamato Europa

by Fiore

Alla luce di oltre mezzo secolo di storia, quando oggi ci si riferisce all’Europa non si vuole soltanto indicare un’entità geografica ma piuttosto la costruzione di un’identità politica, di un progetto comune, come dimostrato dall’impegno a favore di una Costituzione europea.

L’esito negativo dei referendum sulla Costituzione europea in Francia e nei Paesi Bassi (2005) ha messo in luce la coesistenza in seno all’Unione di stati a “due velocità”: da una parte l’Europa occidentale, il nucleo storico della CEE, che prevede un orizzonte relativamente vicino di unificazione politica; dall’altra la maggioranza dei suoi membri (in primis la Gran Bretagna e i paesi nordici), che proseguiranno gradualmente verso la convergenza delle proprie strutture economico-giuridiche nella cornice europea.

La critica rivolta più spesso, a ragione, all’UE è che gli stati membri sono ancora lungi dal costituire un fronte unico, sul piano diplomatico e politico, rispetto a tematiche decisive per il pianeta come la pace e la stabilità, il terrorismo, le relazioni con gli USA, il ruolo del Consiglio di sicurezza dell’ONU. Per di più, nei paesi europei i sistemi di difesa, che continuano ad impersonificare il concetto di sovranità nazionale, restano nelle mani dei governi nazionali e interagiscono unicamente nell’ambito di alleanze come la NATO. Inoltre, il Trattato di Lisbona segnala chiaramente che la NATO è il quadro nel quale si organizza la difesa europea, e con questo gli USA sono riusciti ad ottenere l’obiettivo che avevano sempre avuto con l’aiuto della Gran Bretagna, cioè di legare i paesi europei in un solo blocco politico-militare dominato da loro.

Crisi istituzionale, competizione commerciale e diversità dei sistemi di alleanze internazionali hanno operato negli anni ’90 più nel senso della divergenza tra le strutture economiche dei paesi membri che in quello della convergenza, determinando negli ultimi anni una sostanziale battuta d’arresto del processo di integrazione. Vi ha concorso anche il bilancio, non entusiastico, dei primi anni di funzionamento della moneta unica, l’euro, che ha contribuito ad una crescita limitata e troppo vicina allo zero e all’aumento della disoccupazione, tendenze aggravate dallo scoppio della crisi finanziaria del 2008.

In particolare la crisi che travolse l’economia della Grecia nel 2009 ha mostrato un’assenza di strumenti di intervento e di salvataggio, oltre che di controlli, da parte degli altri stati membri, rendendo necessario anche l’intervento del FMI. Ciò ha messo in pericolo la stabilità dell’euro, generando il rischio di un “effetto domino”, e della stessa UE, mostrando un sistema “a due velocità” in cui i grandi paesi, guidati dalla Germania, esercitano più controllo sui piccoli. A seguito di tale crisi alcuni politici ed economisti hanno proposto l’istituzione di un Fondo monetario europeo che disegni e faccia funzionare programmi di assistenza, nonché di controllo, per i paesi dell’eurozona in difficoltà. Per quanto però questa possa essere una buona idea, è duro immaginare come idee ambiziose come questa possano essere realizzate senza cambiamenti sostanziali nei trattati.

Figura – Indice di competitività delle principali economie dell’UE e di alcune delle principali economie mondiali nel 2010. Tra parentesi è indicata la posizione nella graduatoria mondiale (Fonte: IMD, 2010).

In più, oggi, incombono sull’Europa i problemi della competizione economica con le zone emergenti dell’emisfero americano e con l’Asia orientale, animata dal dinamismo delle economie di recente sviluppo (in primo luogo la Cina costiera) e dai capitali giapponesi e del sud-est asiatico. Per garantire la crescita economica e far fronte alla concorrenza delle grandi economie mondiali, i paesi europei, il cui peso demografico è in costante diminuzione su scala mondiale, devono restare uniti. Nessuno stato membro dell’Unione è sufficientemente forte per lanciarsi da solo sul mercato globale (vedi Figura). Il mercato unico europeo rappresenta una piattaforma fondamentale grazie a cui le imprese europee possono competere efficacemente sui mercati mondiali.

A proposito di ciò, gli stati dell’UE per massimizzare la loro influenza sulla scena internazionale si esprimono come un’unica entità nei negoziati con i loro partner commerciali: infatti l’UE è membro a tutti gli effetti dell’OMC assieme agli stati che la compongono, e questo in virtù del fatto che il Trattato di Roma del 1957 le ha attribuito una competenza esclusiva in materia di politica commerciale con l’effetto di escludere quasi totalmente la possibilità per gli stati europei di condurre un’azione autonoma in materia commerciale. Ciò le ha permesso di avere nell’organizzazione un ruolo più importante di quello che avrebbero avuto i singoli paesi, un ruolo quasi paritetico a quello degli USA (PARENTI, 2002). In tale ottica l’UE dovrebbe presentare sempre più spesso posizioni comuni dinanzi a tutti gli organismi internazionali, anche dell’ONU, compreso il Consiglio di Sicurezza, e un miglior coordinamento all’interno delle istituzioni finanziarie internazionali, per giungere infine ad una rappresentanza unificata dell’UE, o della “zona euro”.

Dal punto di vista puramente economico, nel corso degli ultimi vent’anni l’area dell’UE ha sperimentato un significativa convergenza tra paesi e regioni in termini di grado di sviluppo e livello di reddito pro-capite. Nonostante questi forti progressi, tra i paesi europei, e ancor più tra le regioni, permangono però sostanziali disparità nel reddito, accentuate ulteriormente dall’entrata nell’Unione dei paesi dell’est Europa dove però risulta comunque in atto un processo di convergenza. Ma questi processi di convergenza non saranno né rapidi né automatici: le politiche di spesa comunitarie, accompagnate però da adeguate politiche economiche nazionali e da un contesto internazionale favorevole, assumono un’importanza cruciale, sia sotto forma di investimenti, soprattutto infrastrutturali, che di spesa sociale, come dimostrano le passate esperienze di Irlanda e Spagna. Proprio in quest’ottica si ritiene, a ragione, che l’economia europea abbia un notevole potenziale di sviluppo grazie alla presenza al suo interno di stati di recente ingresso caratterizzati da economie meno avanzate.

La nascita dell’euro era stata accompagnata da forti aspettative, tuttavia le attese finanziarie non hanno avuto l’esito sperato sull’economia reale: lo sviluppo è ancora modesto e la disoccupazione è elevata. Come è vero che «l’Unione monetaria europea sarà certamente ricordata dagli storici come uno dei più concreti risultati della strategia di integrazione politica tra stati» (PETROVICH, 2000), è altrettanto vero che «è arduo pensare di mantenere in vita una moneta unica senza una politica fiscale comune» (RIZZI, 1998). Infatti, ad oggi, l’Unione monetaria europea non pare essere supportata da un buon meccanismo di coordinamento delle politiche fiscali e molti europeisti ritengono che essa sia monca, mancando di un certo grado di centralizzazione proprio della politica fiscale e una più ampia autonomia impositiva (IAPADRE e MASTRONARDI, 2007). L’introduzione della moneta unica è stata sicuramente, come più volte detto, un grande risultato, ma tuttavia ha ridotto gli strumenti a disposizione degli stati nazionali, che possono fissare obiettivi contrastanti, ed ha affidato tali strumenti ad un’autorità centrale che non è in grado di fissare obiettivi sovranazionali. L’Europa si deve ormai far carico di essere un’area monetaria e di avere quindi una sua politica economica e una sua strategia di crescita. L’economia è stata una tecnica di governo importante: la razionalità economica ha convinto gli stati europei a compiere quei passi determinanti verso la costruzione dell’odierna UE. «L’economia ha forzato la politica. La politica si è autoimposta prevalentemente obiettivi economici» (PETROVICH, 2000). I passi da fare non sono terminati, e oggi più che mai, vanno fatti in senso politico, più che economico.

Infatti, per uscire dalla crisi finanziaria e dalla sua patologica “quasi stagnazione economica”, l’Europa dovrebbe essere più ambiziosa, inaugurare cioè una nuova visione e una svolta negli indirizzi generali di politica economica: investire ed implementare una nuova politica industriale basata su produzione ad alta tecnologia e capitale umano, accompagnare maggiormente alla strategia del “rigore” strategie di “coesione”, specialmente sociale, di salvaguardia dell’ambiente e del territorio, ed infine, la sfida dell’UE non può prescindere da una continua evoluzione delle istituzioni comuni.

Per quanto riguarda la visione di un’Europa unita, come detto anche precedentemente, il testo della proposta Costituzione Europea, sforzo più ambizioso in tal senso, è stato criticato da più parti: i federalisti insistevano sulla mancanza di riforme in senso pienamente federale, mentre gli euroscettici temevano una presenza ancora più ingombrante dell’Unione. L’odierno Trattato di Lisbona, non colma il deficit di senso dell’UE, che rimane un progetto di potenza da definire.

La concezione tradizionale ravvisa nelle comunità una semplice unione internazionale di stati, sia pure con caratteri distintivi e diversi rispetto alle precedenti esperienze di rapporti tra stati. La visione federalista sottolinea invece nel processo di integrazione europeo le strutture volte alla creazione di uno stato sovranazionale, in grado di decidere obiettivi anche contro i singoli stati precedenti, e considera le comunità come enti federali (PETROVICH, 2000). Altri, infine, muovendo dall’originalità e dall’autonomia proprie di queste comunità, le configura come enti di origine internazionale, a carattere istituzionale e a formazione progressiva. La corte di giustizia, in due fondamentali sentenze (sent. 5 febbraio 1963, e sent. 15 luglio 1964), ha osservato che il trattato CEE va al di là di un accordo che si limiti a creare obblighi reciproci fra gli stati contraenti ed è diverso dai comuni trattati internazionali.

Ha quindi preso corpo la valorizzazione del concetto di sovranazionalità, per indicare nelle Comunità europee una associazione di stati sovrani, dotata di propria autonomia, di propri poteri, di un ordinamento giuridico indipendente dagli stati membri, e alla quale, nelle materie dichiarate di competenza, sono soggetti sia gli stati sia i singoli cittadini.

Le Comunità europee però, anche considerate unitariamente come sistema istituzionale originale e distinto rispetto alle organizzazioni internazionali classiche, non costituiscono ancora uno stato federale, poiché difettano della competenza esclusiva e del potere di ampliare la propria capacità con autonome e sovrane decisioni. L’UE si configura dunque come un’originale organizzazione sovranazionale in cui le stesse cittadinanze dei singoli stati conservano un ruolo specifico e distinto, sia pure in rapporto di complementarietà con l’ordinamento comunitario.

Infatti, mentre gli obiettivi dell’integrazione economica e monetaria sono perseguiti in un quadro istituzionale dove assumono una grande importanza le politiche e le azioni comuni gli obiettivi del secondo e terzo pilastro (PESC, e giustizia e affari interni) vengono perseguiti mediante la cooperazione a livello intergovernativo e col ricorso generalizzato all’unanimità in sede di consiglio (nonché affiancato al sistema NATO), data la resistenza degli stati membri a delegare ad organi europei competenze nazionali delicate, cosa che lascia ad ogni stato una forma di “veto”.

Inoltre, alla luce della prospettiva di ulteriori allargamenti, con più di 30 stati membri la capacità dell’Unione di funzionare secondo i principi fondamentali dei trattati sarà messa a dura prova. Le procedure decisionali dovranno essere interamente riviste per evitare la paralisi e permettere all’Unione di mantenere la propria capacità d’azione. Gli interessi a breve termine facilmente comprometteranno le priorità a lungo termine. Qualsiasi riforma dell’attuale sistema deve garantire la pluralità ed il rispetto delle differenze, che costituiscono la maggiore ricchezza delle nazioni europee, ma deve radicalmente investire il processo decisionale, semplificandolo: potrà funzionare solo un sistema politico e giuridico basato sul voto di maggioranza, diventando così sempre meno intergovernativo e sempre più sovranazionale, e su controlli ed equilibri (checks and balances).

L’Europa fin dal secondo dopoguerra ha saputo ritrovare le vie di un risveglio europeo, nonostante tante occasioni perdute e ritardi, che di per se può dare nuovamente al vecchio continente un ruolo di protagonista nella attuale situazione mondiale (ORSELLO, 1996). Se le nazioni europee vogliono riconquistare l’antico ruolo negli affari mondiali esse devono essere in grado di parlare con una sola voce e di disporre di risorse e di un capitale umano paragonabili a quelli degli USA (CAMERON e NEAL, 2005).

E’ evidente che la prospettiva per l’Europa che si unisce, si allarga e, dunque, si rafforza non può limitarsi alle aspirazioni, alle tendenze ideali e ancora una volta alla grande utopia: occorre fare i conti con la realtà e considerare i problemi nella loro entità e nella possibilità concreta di una loro soluzione (ORSELLO, 1996). «Se i traguardi raggiunti erano del tutto insperati qualche decennio fa, i traguardi futuri in un contesto  mondializzato e conflittuale richiederanno valenze politiche ben più impegnative e sintesi culturali certamente molto più aggreganti» (PETROVICH, 2000). I sostenitori dell’unità europea avevano in mente molto più che un semplice mercato comune o un’unione doganale (CAMERON e NEAL, 2005).

Uniti, gli europei potrebbero mutare le sorti del mondo. Divisi, finiranno per subire le decisioni dei paesi più forti. Si deve essere perciò consapevoli che la tappa successiva della costruzione europea sarà la federazione basata su una costituzione democratica, magari a seguito di talune accelerazioni consentite agli stati più avanzati e più impegnati nel processo unitario e federale. E’ questo l’appuntamento che attende l’Europa nel nuovo secolo (ORSELLO, 1996).

NOTE:

CAMERON R. e NEAL L. (2005), Storia economica del mondo: dal XVIII secolo ai giorni nostri, vol. 2, Il Mulino, Bologna

IAPADRE L. e MASTRONARDI G. (2007), Lezioni di economia dell’integrazione europea, Università degli studi dell’Aquila, L’Aquila

ORSELLO G. P. (1996), L’Unione Europea, Newton and Compton, Roma

PARENTI A. (2002), Il WTO, Il Mulino, Bologna

PETROVICH G. (2000), Teorie economiche e politiche di integrazione europea: riflessioni sulla strategia dei trattati, Università di Venezia, Venezia

RIZZI I. (1998), Il futuro della nazione, Stampa Inedita, Milano